Η Νότια Σινική Θάλασσα παραμένει πεδίο αντιπαράθεσης μεταξύ των περιφερειακών δυνάμεων, με τις σχέσεις Κίνας-Φιλιππίνων να δυσχεραίνουν τις προσπάθειες της Μανίλα για έναν αποτελεσματικό και νομικά δεσμευτικό κώδικα συμπεριφοράς. Αναλυτές εκτιμούν ότι η προώθηση της Μανίλα για τον κώδικα είναι περισσότερο συμβολική παρά εφικτή, λόγω των βαθιά ριζωμένων διαφορών στην περιοχή.
Η Μανίλα, που ανέλαβε την εκ περιτροπής προεδρία της ASEAN την 1η Ιανουαρίου, έχει θέσει την οριστικοποίηση της συμφωνίας ως προτεραιότητα. Σύμφωνα με δηλώσεις του Φιλιππινέζου Υπουργού Εξωτερικών, Τερέζα Λαζάρο, η ASEAN και η Κίνα θα αυξήσουν τη συχνότητα των συνεδριάσεων των ομάδων εργασίας σε μηνιαίες, αντί για τρεις μηνιαίες, με στόχο την ολοκλήρωση του κώδικα εντός του έτους.
Ωστόσο, διπλωματικοί παρατηρητές επισημαίνουν ότι θεμελιώδεις διαφωνίες σχετικά με τη νομική φύση του εγγράφου και η απόφαση του διεθνούς δικαστηρίου του 2016 κατά του Πεκίνου καθιστούν μια τέτοια συμφωνία απίθανη. Ο Λούσιο Μπλάνκο Πίτλο, πρόεδρος της Φιλιππινέζικης Ένωσης για Κινεζικές Σπουδές, δήλωσε ότι η επιδείνωση των σχέσεων μεταξύ Μανίλα και Πεκίνου «θα δημιουργήσει ένα δύσκολο πλαίσιο» για μια συμφωνία μεταξύ Κίνας και ASEAN.
Οι εντάσεις μεταξύ των δύο χωρών κλιμακώνονται εδώ και ένα χρόνο, με μια σειρά συγκρούσεων. Τον Δεκέμβριο, η Κίνα κατηγόρησε τις Φιλιππίνες για «επικίνδυνη και προμελετημένη» πρόκληση κοντά στην Ασπίδα Σαμπίνα, ένα από τα πολλά αμφισβητούμενα σημεία στα ύδατα. Η Κίνα ανέφερε ότι ενήργησε με αυτοσυγκράτηση απέναντι σε φιλιππινέζικα σκάφη που δρούσαν «υπό το πρόσχημα της αλιείας» και «αγνόησαν τις επανειλημμένες προειδοποιήσεις» της κινεζικής ακτοφυλακής. Αντίθετα, οι Φιλιππίνες ισχυρίστηκαν ότι τρεις ψαράδες τραυματίστηκαν και δύο αλιευτικά σκάφη υπέστησαν ζημιές όταν η κινεζική ακτοφυλακή έκανε χρήση εκτοξευτήρων νερού εναντίον των πλοίων. Επίσης, αναφέρθηκε ότι ένα μικρό σκάφος της ακτοφυλακής έκοψε τις γραμμές αγκύρωσης πολλών φιλιππινέζικων σκαφών.
Το Πεκίνο διεκδικεί κυριαρχία σε πολλά σημεία της Νότιας Σινικής Θάλασσας, οδηγώντας σε διαμάχες με τις ανταγωνιστικές Φιλιππίνες, τη Μαλαισία, το Βιετνάμ και το Μπρουνέι. Ο Τσεν Σιάνγκμιάο, ερευνητής στο Εθνικό Ινστιτούτο Μελετών Νότιας Σινικής Θάλασσας, τόνισε ότι ο κώδικας θεωρείται «το πιο σημαντικό μοχλό» για τη Μανίλα για να αντιμετωπίσει το πλαίσιο ασφάλειας της Νότιας Σινικής Θάλασσας και να εδραιώσει την επιρροή της ως προέδρου της ASEAN.
Ο Τσεν πρόσθεσε ότι οι χώρες της ASEAN έχουν κουραστεί από τις συνεχιζόμενες θαλάσσιες συγκρούσεις των Φιλιππίνων με την Κίνα, καθώς αυτές έχουν αρχίσει να επηρεάζουν τη συνολική σχέση μεταξύ Κίνας και της συμμαχίας. Σύμφωνα με τον ίδιο, η Μανίλα κάνει μια «χειρονομία» για να εξασφαλίσει περισσότερη υποστήριξη εντός της ASEAN σε ένα θέμα κοινού ενδιαφέροντος και να ενισχύσει την επιρροή της.
Το 2002, η ASEAN είχε συμφωνήσει σε μια μη δεσμευτική δήλωση για τα αμφισβητούμενα ύδατα, η οποία όμως απέτυχε να μειώσει τις εντάσεις. Οι συνομιλίες για έναν κώδικα συμπεριφοράς συνεχίζονται από τότε χωρίς σημαντική πρόοδο, αν και οι υπουργοί Εξωτερικών της ASEAN και της Κίνας έχουν θέσει ως στόχο την επίτευξη συμφωνίας μέχρι τα μέσα του έτους.
Ωστόσο, ο Τσεν πιστεύει ότι η ώθηση της Μανίλα για συμφωνία ήταν απλώς μια «χειρονομία» ή μια διπλωματική στρατηγική, και όχι σημάδι αλλαγής στη στάση της. «Οι Φιλιππίνες σηματοδοτούν ότι μοιράζονται την ίδια θέση με άλλα έθνη – δηλαδή, την επιθυμία να φτάσουν σε μια συμφωνία όσο το δυνατόν γρηγορότερα. Ωστόσο, το μεγάλο ερώτημα παραμένει: είναι οι Φιλιππίνες πραγματικά αφοσιωμένες στην επίτευξη συμφωνίας; Σημαίνει η επίτευξη συμφωνίας ότι οι Φιλιππίνες είναι διατεθειμένες να δεχτούν προτάσεις από την Κίνα, τη Μαλαισία, το Βιετνάμ ή την Ινδονησία που διαφέρουν από τις δικές τους; Το αν η Μανίλα είναι προετοιμασμένη να αποδεχτεί αυτές τις διαφορές είναι ένα σημαντικό αγκάθι», δήλωσε ο Τσεν.
Προειδοποίησε: «Αν η Μανίλα επιτύχει συναίνεση και προσαρμόσει τις διαφορές της με την Κίνα, πιθανότατα θα απαιτηθούν συμβιβασμοί. Είναι αυτό δυνατό; Δεν νομίζω.»
Ένα από τα μεγαλύτερα εμπόδια για τον κώδικα συμπεριφοράς είναι το αν θα είναι νομικά δεσμευτικός – κάτι που οι Φιλιππίνες επιμένουν. Το 2013, η Μανίλα αμφισβήτησε τις θαλάσσιες διεκδικήσεις του Πεκίνου ενώπιον διεθνούς δικαστηρίου στη Χάγη. Τρία χρόνια αργότερα, το δικαστήριο εξέδωσε μια αποφασιστική απόφαση υπέρ των Φιλιππίνων, ακυρώνοντας τις εκτεταμένες αξιώσεις της Κίνας για ιστορικά και οικονομικά δικαιώματα σε πολλά σημεία της Νότιας Σινικής Θάλασσας. Ωστόσο, η Κίνα αρνήθηκε να συμμετάσχει στη διαδικασία διαιτησίας ή να αποδεχτεί την απόφαση, υποστηρίζοντας ότι το δικαστήριο δεν είχε δικαιοδοσία να αποφασίσει για τις διαμάχες κυριαρχίας – μια στάση που οι Φιλιππίνες έχουν χρησιμοποιήσει έκτοτε για να τονίσουν τις ανησυχίες τους σχετικά με τη δέσμευση του Πεκίνου στο διεθνές δίκαιο στα αμφισβητούμενα ύδατα.
«Η κατανόηση της Μανίλα για το ‘νομικά δεσμευτικό’ μπορεί να διαφέρει από αυτήν της Κίνας», είπε ο Τσεν. Εξήγησε ότι η Κίνα θα μπορούσε να δεχτεί δεσμευτικούς όρους, αλλά απαιτεί ακριβή οριοθέτηση των εφαρμόσιμων περιοχών, ενώ οι Φιλιππίνες ορίζουν μια «νομικά δεσμευτική» συμφωνία ως μία που υποβάλλει όλες τις ανεπίλυτες διαφορές σε μηχανισμούς τρίτων για επίλυση.
Η Κίνα είναι πιο πιθανό να αποδεχτεί «νομικά δεσμευτικούς» όρους που καλύπτουν «λιγότερο ευαίσθητες» περιοχές, όπως η αλιεία και η προστασία του περιβάλλοντος, αλλά είναι απίθανο να το κάνει σε ευαίσθητα ζητήματα, όπως οι μηχανισμοί επίλυσης διαφορών για θέματα όπως οι εδαφικές διεκδικήσεις, οι θαλάσσιες ζώνες και η νομική ερμηνεία των στρατιωτικών δικαιωμάτων στα ύδατα, πρόσθεσε ο Τσεν. «Επί του παρόντος, δεν υπάρχει διεθνές δίκαιο που να μπορεί να επιλύσει εδαφικές διαφορές – μπορούν να επιλυθούν μόνο μέσω διαπραγματεύσεων. Στην πραγματικότητα, ακόμη και αν αυτή η διαφορά φτάσει στο διεθνές δίκαιο, δεν μπορεί να επιλυθεί. Θα είναι απλώς λιγότερο αποτελεσματικό, επειδή κανείς δεν θέλει να υποχωρήσει. Τελικά, θα κριθεί ότι η [Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας] δεν έχει δικαιοδοσία επί της κυριαρχίας· τελικά, εξακολουθεί να εξαρτάται από τις διαπραγματεύσεις.»
Η Σύμβαση των Ηνωμένων Εθνών για το Δίκαιο της Θάλασσας, που συμφωνήθηκε το 1982 και τέθηκε σε ισχύ το 1994, είναι μια διεθνής συνθήκη που καθιερώνει ένα νομικό πλαίσιο για όλες τις θαλάσσιες και ωκεάνιες δραστηριότητες. Περισσότερες από 170 χώρες την έχουν επικυρώσει, συμπεριλαμβανομένης της Κίνας και όλων των περιφερειακών διεκδικητών της Νότιας Σινικής Θάλασσας. Το Πεκίνο επιθυμεί επίσης να απαγορεύσει κοινές στρατιωτικές ασκήσεις με χώρες εκτός της περιοχής, όπως οι Ηνωμένες Πολιτείες ή η Ιαπωνία, και προτιμά να επιλύει ζητήματα μέσω διμερών διαπραγματεύσεων με μεμονωμένα μέλη της ASEAN.
Ο Πίτλο επισήμανε ότι η κοινή γνώμη στις Φιλιππίνες τείνει να ωθεί τους πολιτικούς να υιοθετήσουν μια πιο σκληρή στάση. Ωστόσο, πρόσθεσε ότι άλλες χώρες, όπως η Μαλαισία και το Μπρουνέι, μπορούν να αντέξουν να είναι ανοιχτές στη διακριτική διπλωματία αντί για δημόσιες διαμάχες με την Κίνα. Αυτή η προσέγγιση οφείλεται εν μέρει στις στενές οικονομικές τους σχέσεις με την Κίνα, αλλά ανησυχούν επίσης ότι η «διπλωματία μεγαφώνου» – η δημόσια έκφραση παραπόνων, πρακτική που ενοχλεί το Πεκίνο – θα του έδινε την αφορμή να κλιμακώσει, οδηγώντας αναπόφευκτα σε συγκρούσεις όπου το πολύ μεγαλύτερο ναυτικό της Κίνας θα μπορούσε εύκολα να τα υπερνικήσει. «Οι ηγέτες των Φιλιππίνων έχουν λιγότερο περιθώριο δράσης, επειδή οι προσδοκίες των μέσων μαζικής ενημέρωσης και του κοινού είναι πολύ υψηλές όσον αφορά την ικανότητα υπεράσπισης των συμφερόντων της χώρας… Αυτό παρουσιάζει κάποια πρόκληση για την πολιτική ηγεσία να διαπραγματευτεί ή να συμβιβαστεί, ειδικά αν η ηγεσία βρίσκεται υπό πίεση», είπε ο Πίτλο.
Ο πρόεδρος των Φιλιππίνων, Φερντινάντ Μάρκος Τζούνιορ, έχει υιοθετήσει μια πιο σκληρή στάση στη Νότια Σινική Θάλασσα σε σύγκριση με τον προκάτοχό του, Ροντρίγκο Ντουτέρτε. Ο Ούγκο Σάντος, αναλυτής στο Asian Century Philippines Strategic Studies Institute, ένα think tank με έδρα τη Μανίλα, δήλωσε ότι ο Μάρκος πρέπει «να δείχνει δυνατός» επειδή η πολιτική του εικόνα είναι πολύ σημαντική. «Όταν ο πρόεδρος ή το υπουργείο άμυνας λένε κάτι πολύ αντικινεζικό, πάρτε το με επιφύλαξη», είπε.
Ο κώδικας συμπεριφοράς «θα είναι η κύρια αφήγηση, αλλά όχι το κύριο θέμα» για την ASEAN τον επόμενο χρόνο, εν μέρει λόγω της εστίασης της Μανίλα στην κοινή γνώμη. Σύμφωνα με τον Σάντος, οι Φιλιππίνες λειτουργούν παρόμοια με τις ΗΠΑ, «όπου υπάρχει η αφήγηση, η οποία είναι μόνο για τα μέσα ενημέρωσης και τα μέσα κοινωνικής δικτύωσης… και υπάρχουν οι πραγματικές διαπραγματεύσεις». Πρόσθεσε: «Οι απλοί άνθρωποι θα ήθελαν να ακούσουν για τον [κώδικα συμπεριφοράς], αλλά υπάρχουν άλλοι τομείς [η ASEAN] που θα συζητήσουν, όπως η Τεχνητή Νοημοσύνη, η άνοδος της ψηφιακής τεχνολογίας, το διεθνές έγκλημα, καθώς και η επισιτιστική ασφάλεια.»
Ο Χου Μπο, διευθυντής της Πρωτοβουλίας Διερεύνησης Στρατηγικής Κατάστασης στη Νότια Σινική Θάλασσα, ένα think tank με έδρα το Πεκίνο, ανέφερε ότι η μεγαλύτερη πρόκληση είναι ότι οι χώρες της ASEAN «έχουν πάρα πολλές ιδέες και θέλουν να συμπεριλάβουν πάρα πολλά ζητήματα» στον κώδικα συμπεριφοράς. Δήλωσε ότι επρόκειτο να είναι ένας «πολύ αγνός μηχανισμός οικοδόμησης εμπιστοσύνης· δεν μπορεί να επιλύσει διαφορές». Ο Χου πρόσθεσε: «Το θέμα τώρα δεν είναι ότι η Κίνα δεν θέλει να διαπραγματευτεί· είναι ότι η άλλη πλευρά έχει πάρα πολλές αντικρουόμενες ιδέες και οι εσωτερικές τους αντιφάσεις σχετικά με τον [κώδικα συμπεριφοράς] είναι επίσης σημαντικές.»
Η ASEAN είναι διχασμένη σχετικά με τον προτεινόμενο κώδικα συμπεριφοράς, με τις Φιλιππίνες και το Βιετνάμ να πιέζουν για μια νομικά δεσμευτική συμφωνία, ενώ άλλα μέλη όπως η Μαλαισία και το Μπρουνέι θέλουν μια πιο ήπια συμφωνία και να δώσουν προτεραιότητα στην οικονομική συνεργασία και τις κοινές ενεργειακές επενδύσεις με την Κίνα. Οι χώρες που δεν είναι διεκδικητές, όπως η Καμπότζη, το Λάος και η Μιανμάρ, οι οποίες εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από την κινεζική επένδυση, τείνουν να ευθυγραμμίζονται με το Πεκίνο και να ασκούν de facto βέτο σε συλλογικές δράσεις ή γλώσσα που μπορεί να το προσβάλει.
Ο Πίτλο δήλωσε ότι οι διμερείς και περιφερειακές συμφωνίες είναι σημαντικές, προσθέτοντας: «Νομίζω ότι θα ήταν επικίνδυνο να δούμε τον [κώδικα συμπεριφοράς] ως το μαγικό χάπι, ως την ασημένια σφαίρα, την πανάκεια για τα προβλήματα στη Νότια Σινική Θάλασσα.» Επίσης, τόνισε τη σημασία της θεσμοθέτησης μηχανισμών επικοινωνίας και διαχείρισης κρίσεων. Συγκεκριμένα, η Μανίλα και το Πεκίνο θα πρέπει να ενισχύσουν τα κανάλια άμεσης επικοινωνίας σε επίπεδο υφυπουργών – έναν από τους μηχανισμούς διαλόγου υψηλού επιπέδου που παραμένει σε ισχύ – και να εξετάσουν τη δημιουργία άλλων καναλιών επικοινωνίας. «Ο [κώδικας συμπεριφοράς] δεν είναι η πανάκεια για όλα τα προβλήματα στη Νότια Σινική Θάλασσα», είπε ο Πίτλο. «Στο τέλος της ημέρας, ελλείψει εύρεσης ενός αποτελεσματικού [κώδικα], θα πρέπει να ενισχύσουμε τα διμερή μέσα για τη διαχείριση διαφορών, να οικοδομήσουμε εμπιστοσύνη και να συνεχίσουμε τις προσπάθειες για να βρούμε τρόπους συνεργασίας σε πρακτικούς τομείς, όπως η προστασία του θαλάσσιου περιβάλλοντος, η θαλάσσια επιστημονική έρευνα, η καταπολέμηση της θαλάσσιας ρύπανσης, η έρευνα και διάσωση και η ανακούφιση από καταστροφές.»
