Πριν από μια δεκαετία, σε ένα φόρουμ πολιτικής στο Πανεπιστήμιο του Πεκίνου, ο καθηγητής Huang Yiping, ένας έμπειρος Κινέζος οικονομολόγος, παρακολούθησε μια σπάνια δημόσια αντιπαράθεση. Η ακαδημαϊκή συζήτηση, που αφορούσε τον τρόπο λειτουργίας της κινεζικής οικονομίας, προκάλεσε άνευ προηγουμένου ενδιαφέρον, γεμίζοντας την αίθουσα μέσα σε λίγα λεπτά. Το επίκεντρο της δημόσιας υστερίας ήταν η σύγκρουση δύο διακεκριμένων προσωπικοτήτων των κινεζικών οικονομικών: του Justin Lin Yifu και του Zhang Weiying.

Ο Zhang υποστήριζε σθεναρά την ελεύθερη αγορά, μια δοξασία που κυριαρχούσε παγκοσμίως από τη δεκαετία του 1980. Αντίθετα, ο Lin προωθούσε μια προσέγγιση που άρχισε να κερδίζει έδαφος ξανά: τη βιομηχανική πολιτική. Ο Huang, που συντόνισε τη συζήτηση, επισημαίνει πόσο έχει αλλάξει το πνευματικό κλίμα στην Κίνα από τότε, καθώς το Πεκίνο έχει υιοθετήσει όλο και περισσότερο τις ιδέες του Lin.

«Τότε, πολλοί ακαδημαϊκοί πιθανότατα δεν υποστήριζαν ιδιαίτερα τη βιομηχανική πολιτική», αναφέρει ο Huang, ο οποίος σήμερα είναι κοσμήτορας της Εθνικής Σχολής Ανάπτυξης του Πανεπιστημίου του Πεκίνου και σύμβουλος της κεντρικής τράπεζας. «Όμως, κοιτάζοντας το θέμα σήμερα, η ισορροπία ίσως έχει μετατοπιστεί ελαφρώς, κυρίως επειδή ακόμη και σε πολλές ώριμες οικονομίες της αγοράς, οι αποτυχίες της αγοράς αποδείχθηκαν εμφανείς και η βιομηχανική πολιτική είναι πλέον κοινή.»

Την τελευταία δεκαετία, το Πεκίνο έχει αξιοποιήσει την κρατική καθοδήγηση για να εδραιώσει συντριπτική κυριαρχία σε μια σειρά βιομηχανιών, ενώ η βιομηχανική πολιτική – κάποτε απορριφθείσα ως διαστρεβλωτική ή παρωχημένη – έχει γνωρίσει παγκόσμια αναβίωση. Το τελευταίο πενταετές σχέδιο της Κίνας, που παρουσιάστηκε πρόσφατα, ζητά και πάλι τον συνδυασμό μιας «αποτελεσματικής αγοράς» και μιας «ικανής κυβέρνησης» – μια έννοια που εισήχθη πριν από μερικά χρόνια και σηματοδοτεί την επιδίωξη του Πεκίνου για ένα ισορροπημένο σύστημα, παρά για ένα που καθοδηγείται αποκλειστικά από το κράτος. Ωστόσο, καθώς ο υπόλοιπος κόσμος ανταποκρίνεται στις πολιτικές του Πεκίνου, οι ακαδημαϊκοί αντιμετωπίζουν πλέον ένα νέο ερώτημα: θα πρέπει η Κίνα να μετριάσει την προσέγγισή της ή να εντείνει την προσπάθεια;

Μια χορογραφία δεκαετιών
Παρόλο που τώρα φαίνεται κυρίαρχη, η υιοθέτηση της βιομηχανικής πολιτικής από την Κίνα δεν ήταν αναπόφευκτη. Η στροφή ήρθε μετά από δεκαετίες αμφιταλάντευσης σχετικά με τους ρόλους που πρέπει να διαδραματίσουν το κράτος και η αγορά, καθώς η χώρα απομακρυνόταν από μια σχεδιασμένη οικονομία σοβιετικού τύπου. Οι πρώτες μεταρρυθμίσεις του Πεκίνου τη δεκαετία του 1980 καθοδηγήθηκαν από την αυξανόμενη συνειδητοποίηση ότι η λαβή του κεντρικού σχεδιασμού έπρεπε να χαλαρώσει για να αναπνεύσουν οι δυνάμεις της αγοράς. Οι πρώτες κινήσεις περιλάμβαναν το σύστημα διπλών τιμών – το οποίο, σε αντίθεση με τον απόλυτο κρατικό έλεγχο, επέτρεπε σε ορισμένα αγαθά να πωλούνται σε τιμές αγοράς – και την εισαγωγή τοπικών επιχειρήσεων. Ακολούθησε η δημιουργία «ειδικών οικονομικών ζωνών» σε παράκτιες περιοχές όπως το Shenzhen, οι οποίες προσέλκυσαν μια εισροή ξένων επενδύσεων και έγιναν οι κινητήριες δυνάμεις πίσω από την ανάδειξη της Κίνας ως παγκόσμιο κέντρο παραγωγής.

Καθώς οι συζητήσεις για τις ιδεολογικές γραμμές συνεχίζονταν στις αρχές της δεκαετίας του 1990, επιδραστικοί οικονομολόγοι όπως ο Wu Jinglian υποστήριξαν ότι το Πεκίνο θα έπρεπε να βασίσει το μέλλον του σε μια «σοσιαλιστική αγοραία οικονομία» – ένα θεωρητικό σχέδιο που σύντομα έγινε το θεμέλιο της εθνικής πολιτικής. Όμως, καθώς οι μεταρρυθμίσεις εμβάθυνταν, η επώδυνη αναδιάρθρωση των κρατικών επιχειρήσεων προκάλεσε βαρύ κοινωνικό κόστος μέσω μαζικών απολύσεων που επηρέασαν εκατομμύρια εργαζομένους, οδηγώντας σε ανανεωμένες εκκλήσεις για το κράτος να παρέμβει πιο αποφασιστικά για να ισορροπήσει τις δυνάμεις της αγοράς.

Ενάντια σε αυτό το φόντο αναταραχής, αναδύθηκε η μακροχρόνια αντιπαλότητα μεταξύ του Zhang – ο οποίος έβλεπε την έλλειψη σαφών δικαιωμάτων ιδιοκτησίας και την εκτεταμένη κρατική παρέμβαση ως τα κύρια οικονομικά προβλήματα της Κίνας – και του Lin, ο οποίος υποστήριξε ότι η προτεραιότητα ήταν η άρση των «ιστορικών πολιτικών βαρών» στις κρατικές επιχειρήσεις για να γίνουν πιο ανταγωνιστικές. Η στροφή της χιλιετίας παρείχε έναν νέο καταλύτη, καθώς η κομβικής σημασίας ένταξη της Κίνας στον Παγκόσμιο Οργανισμό Εμπορίου το 2001 επιτάχυνε τον εξαγωγικό της κινητήρα και έφερε τα εγχώρια εργοστάσια σε άμεσο παγκόσμιο ανταγωνισμό.

«Η Κίνα μπορεί να κινηθεί ταχύτερα από άλλους όταν τα κάνει σωστά – αλλά όταν γίνονται λάθη, οι συνέπειες μπορούν επίσης να είναι πιο σοβαρές.» – Huang Yiping, Πανεπιστήμιο του Πεκίνου.
Ωστόσο, η εξαγωγικά καθοδηγούμενη άνθηση αντιμετώπισε μια «πραγματικότητα» κατά την παγκόσμια χρηματοπιστωτική κρίση του 2008, καθώς η κατάρρευση της παγκόσμιας ζήτησης οδήγησε τις κινεζικές εξαγωγές σε μια σκληρή, ετήσια συρρίκνωση, αποκαλύπτοντας τα όρια ενός μοντέλου ανάπτυξης βασισμένου στη χαμηλής αξίας παραγωγή. Αυτή η αναμέτρηση άνοιξε τον δρόμο για μια πιο διεκδικητική βιομηχανική πολιτική, αντηχώντας το επιχείρημα του Lin ότι το κράτος πρέπει να καθοδηγεί ενεργά την αναβάθμιση της βιομηχανίας – μια στροφή που αργότερα κατοχυρώθηκε από το σχέδιο «Made in China 2025» του 2015, με στόχο να μετατρέψει τη χώρα σε υπερδύναμη της παραγωγής υψηλής τεχνολογίας.

Διττή κυριαρχία
Η στρατηγική μετατόπιση είχε σύντομα ορατό αντίκτυπο στους στοχευόμενους τομείς, ιδιαίτερα στην πράσινη ενέργεια, όπου οι μαζικές κρατικές επιδοτήσεις και τα τοπικά κίνητρα βοήθησαν την Κίνα να καλλιεργήσει τη μεγαλύτερη αγορά παγκοσμίως για ηλεκτρικά οχήματα (EVs) και ηλιακή ενέργεια. Παράλληλα, η κρατικά καθοδηγούμενη ενοποίηση αναμόρφωσε τη βιομηχανία σπάνιων γαιών σε στρατηγικό εργαλείο, με το Πεκίνο να συγχωνεύει μια σειρά παραγωγών κατά τη δεκαετία του 2010 για να δημιουργήσει έξι μεγάλους ομίλους. Η κίνηση αυτή έδωσε στην Κίνα αυστηρότερο έλεγχο σε μια βιομηχανία που αντιπροσωπεύει περίπου το 90% της παγκόσμιας δυναμικότητας επεξεργασίας στρατηγικών υλικών – ένα πλεονέκτημα που αργότερα έγινε ισχυρό μοχλό μόχλευσης εν μέσω του εμπορικού πολέμου με τις ΗΠΑ.

Αναλυτές έχουν αποδώσει τις ταχείς βιομηχανικές προόδους της Κίνας τα τελευταία χρόνια στο ολιστικό σύστημα διακυβέρνησης του Πεκίνου, το οποίο μπορεί να κινητοποιήσει κεφάλαια, να συντονίσει φορείς σε διοικητικά επίπεδα και να διατηρήσει μακροπρόθεσμες στρατηγικές προτεραιότητες. «Η βιομηχανική πολιτική της Κίνας υποστηρίζεται από ισχυρή εκτέλεση, οικονομική στήριξη και ρυθμιστική υποστήριξη, δημιουργώντας ένα δυναμικό οικοσύστημα που διευκολύνει και επιταχύνει την ανάπτυξη στρατηγικών και αναδυόμενων βιομηχανιών», ανέφεραν αναλυτές της Morgan Stanley σε σημείωμά τους τον Δεκέμβριο. Σημείωσαν ότι στην Κίνα, οι κεντρικές προτεραιότητες μπορούν να μεταδοθούν γρήγορα μέσω των τοπικών κυβερνήσεων, επιτρέποντας την ταχεία κατανομή πόρων και την ταχεία κλιμάκωση στοχευμένων βιομηχανιών.

«Οι τοπικές κυβερνήσεις συχνά διστάζουν να αφήσουν τις ναυαρχίδες τους εταιρείες να αποτύχουν, επεκτείνοντας προνομιακές πολιτικές και πιστωτική στήριξη.» – Zhu Haijiu, Zhejiang Gongshang University.
Ο Bai Chong-en, κοσμήτορας της Σχολής Οικονομικών και Διοίκησης του Πανεπιστημίου Tsinghua, δήλωσε ότι η πρώιμη κρατική υποστήριξη μπορεί να είναι κρίσιμη για ορισμένες «νεοσύστατες βιομηχανίες». Ανέφερε τον κλάδο των EV ως παράδειγμα, όπου οι επιδοτήσεις βοήθησαν στην υιοθέτηση μαζικής παραγωγής, η οποία με τη σειρά της μείωσε το κόστος και επιτάχυνε την ανάπτυξη της υποδομής φόρτισης. «Αυτό ισχύει ιδιαίτερα στην Κίνα, όπου οι κεφαλαιαγορές μας δεν είναι ακόμη επαρκώς ανεπτυγμένες για να επιτρέψουν στις εταιρείες να “καίνε” μετρητά για παρατεταμένες περιόδους, επομένως ένας ορισμένος βαθμός στοχευμένης βιομηχανικής πολιτικής γίνεται απαραίτητος», δήλωσε ο Bai. «Όμως, είναι ζωτικής σημασίας να καταργείται σταδιακά αυτή η υποστήριξη την κατάλληλη στιγμή, κάτι που παραμένει ένας τομέας όπου η προσέγγισή μας απαιτεί συνεχή βελτίωση.»

Άλλοι οικονομολόγοι συμμερίστηκαν σε αυτήν την άποψη, προειδοποιώντας ότι η τεράστια κρατική ικανότητα του Πεκίνου θα μπορούσε να είναι ένα δίκοπο μαχαίρι. «Σε σύγκριση με τις ΗΠΑ, η ικανότητα δράσης της κινεζικής κυβέρνησης είναι ισχυρότερη», δήλωσε ο Huang. «Αυτό σημαίνει ότι μπορεί να κινηθεί ταχύτερα όταν τα κάνει σωστά – αλλά όταν γίνονται λάθη, οι συνέπειες μπορούν επίσης να είναι πιο σοβαρές.» Ο Huang ανέφερε τον τομέα της νέας ενέργειας ως παράδειγμα, ο οποίος έχει γίνει σύμβολο τόσο της ανόδου της Κίνας όσο και των παγίδων της γενναιόδωρης πολιτικής υποστήριξής της.

Ενώ η Κίνα τώρα ηγείται του κόσμου στην ηλιακή ενέργεια, τα EV και άλλες πράσινες τεχνολογίες, αυτές οι βιομηχανίες έχουν επίσης πληγεί σκληρά από την πλεονάζουσα παραγωγή, πιέζοντας τα περιθώρια κέρδους των εταιρειών και τροφοδοτώντας κατηγορίες για ντάμπινγκ από εμπορικούς εταίρους όπως οι ΗΠΑ και η Ευρωπαϊκή Ένωση. Για τον Huang, η πολιτική του Πεκίνου να συνδυάζει μια «αποτελεσματική αγορά» και μια «ικανή κυβέρνηση» είναι ένα στέρεο πλαίσιο, αλλά το κλειδί της επιτυχίας έγκειται στο να βρεθεί ο τρόπος να βαθμονομηθεί αυτός ο συνδυασμός στην πράξη. Συχνά, δεν υπάρχει μία μόνο απάντηση: τελικά εξαρτάται από τη φύση της οικονομίας ή της βιομηχανίας που εξετάζεται, σημείωσε.

Ο Zhu Haijiu, καθηγητής οικονομικών στο Zhejiang Gongshang University, δήλωσε ότι ενώ η βιομηχανική πολιτική έχει ωθήσει ορισμένους κινεζικούς τομείς σε παγκόσμια ηγετική θέση με αξιοσημείωτη ταχύτητα, ορισμένα κόστη τείνουν να κρύβονται μέσα στις επιτυχίες των πρωτοσέλιδων. Ανέφερε ως παράδειγμα τους Κινέζους κατασκευαστές παραδοσιακών βενζινοκίνητων αυτοκινήτων – οι οποίοι έχουν πιέσει από την βιομηχανική πολιτική που ευνοεί τα EV – σημειώνοντας ότι μπορεί να μην είχαν αποχωρήσει τόσο νωρίς από την αγορά με βάση τη ζήτηση και τις προτιμήσεις των καταναλωτών. «Οι τοπικές κυβερνήσεις συχνά διστάζουν να αφήσουν τις ναυαρχίδες τους εταιρείες να αποτύχουν, επεκτείνοντας προνομιακές πολιτικές και πιστωτική στήριξη», πρόσθεσε. «Αυτό μπορεί να εμποδίσει τις αναποτελεσματικές εταιρείες να εξέλθουν και, με τη σειρά τους, να επιδεινώσει την υπερπαραγωγή.»

Από περιθωριακό φαινόμενο σε ορθοδοξία
Ενώ η πνευματική συζήτηση συνεχίζεται στην Κίνα, το παγκόσμιο πλαίσιο έχει μεταμορφωθεί τα τελευταία χρόνια, καθώς η βιομηχανική πολιτική βιώνει μια μαζική αναζωπύρωση σε όλο τον δυτικό κόσμο. Από τον νόμο «Chips and Science Act» της Ουάσινγκτον μέχρι την «Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία» των Βρυξελλών, η δυναμική κρατική παρέμβαση είναι πλέον πολύ μακριά από μοναδική στο Πεκίνο – και η τάση αναμένεται να επιταχυνθεί καθώς οι δυτικές οικονομίες προσπαθούν να ξαναχτίσουν τις βιομηχανικές τους βάσεις και η Κίνα καθιστά την τεχνολογική αυτάρκεια κεντρική στο 15ο πενταετές σχέδιό της.

«Τώρα ακόμη και οι ΗΠΑ επιδιώκουν βιομηχανική πολιτική. Εμείς θα έπρεπε να είμαστε ακόμη πιο προορατικοί.» – Justin Lin Yifu, Πανεπιστήμιο του Πεκίνου.
Σε ένα άρθρο γνώμης που δημοσιεύτηκε τον Δεκέμβριο, η εκπρόσωπος εμπορίου των ΗΠΑ, Jamieson Greer, περιέγραψε την πίεση του Προέδρου Donald Trump ως «μια εμπορική πολιτική που επιταχύνει την επαν-βιομηχανοποίηση», δηλώνοντας ότι «η παραγωγή επιστρέφει». «Χρειάστηκαν δεκαετίες για να χάσουμε την βιομηχανική μας πρωτοκαθεδρία. η ανοικοδόμησή της δεν θα γίνει από τη μια μέρα στην άλλη», έγραψε. Τα δεδομένα υπογραμμίζουν αυτήν την παγκόσμια αλλαγή: σύμφωνα με την έκθεση της Morgan Stanley, ο αριθμός των μέτρων βιομηχανικής πολιτικής που υιοθετούνται παγκοσμίως περίπου διπλασιάστηκε τη δεκαετία του 2010. Μέχρι το 2023, τα τρία τέταρτα των μεγάλων οικονομιών είχαν εισαγάγει παρεμβάσεις εμπορικής και βιομηχανικής κατεύθυνσης, σε σύγκριση με λίγο παραπάνω από τις μισές το 2009, ανέφερε η έκθεση, χαρακτηρίζοντάς το «μια έντονη αλλαγή από την εποχή που η παγκοσμιοποίηση και οι κανόνες ελεύθερου εμπορίου αποθάρρυναν τέτοιες παρεμβάσεις».

Ωστόσο, ακόμη και καθώς ο κόσμος στρέφεται σε κρατικά καθοδηγούμενες προσεγγίσεις, η διεθνής εποπτεία της βιομηχανικής πολιτικής της Κίνας συνεχίζει να εντείνεται. Στην τελευταία ετήσια έκθεσή της για την κινεζική οικονομία – γνωστή ως διαβούλευση του Άρθρου IV – το Διεθνές Νομισματικό Ταμείο προέτρεψε το Πεκίνο να «μειώσει την αδικαιολόγητη βιομηχανική πολιτική» για να βοηθήσει στην επανεξισορρόπηση της εγχώριας οικονομίας και να μετριάσει τις παγκόσμιες επιπτώσεις. Σύμφωνα με την έκθεση, η Κίνα επένδυε ισοδύναμο περίπου του 4% του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος της σε υποστήριξη βιομηχανικής πολιτικής το 2023. Το ταμείο συνέστησε στο Πεκίνο να μειώσει αυτό το ποσοστό περίπου στο 2%.

Ο Justin Lin, ωστόσο, έχει άλλες ιδέες. Δέκα χρόνια μετά την ιστορική του συζήτηση με τον Zhang, ο οικονομολόγος υποστηρίζει ότι το αλλαγμένο παγκόσμιο σκηνικό δίνει στην Κίνα την ευκαιρία να γίνει ακόμη πιο τολμηρή. «Τώρα ακόμη και οι ΗΠΑ επιδιώκουν βιομηχανική πολιτική. Εμείς θα έπρεπε να είμαστε ακόμη πιο προορατικοί», δήλωσε σε δηλώσεις που μετέδωσε το περιοδικό Bauhinia με έδρα το Χονγκ Κονγκ τον Ιανουάριο. Ενώ αναγνώρισε ότι η βιομηχανική πολιτική δεν είχε πάντα επιτυχία, ο Lin υποστήριξε ότι η αποκλειστική εξάρτηση από τις δυνάμεις της αγοράς καθιστούσε δύσκολη την επίτευξη διαρθρωτικής αναβάθμισης. «Στο παρελθόν, κάποιοι πίστευαν ότι η κυβέρνηση δεν έπρεπε να παρεμβαίνει στην οικονομία», είπε. «Όμως, η πραγματικότητα είναι ότι χωρίς βιομηχανική πολιτική, είναι δύσκολο να οδηγηθεί η διαρθρωτική μεταμόρφωση.»