Η πρόσφατη κλιμάκωση της έντασης μεταξύ Ταϊλάνδης και Καμπότζης στα σύνορα, με αεροπορικές επιδρομές της Μπανγκόκ σε καμπετζιανές θέσεις, αποτελεί μια έντονη υπενθύμιση της αστάθειας που επικρατεί σε μία από τις παλαιότερες εδαφικές διαμάχες στη Νοτιοανατολική Ασία. Η ταχύτητα με την οποία εξελίχθηκαν τα γεγονότα ήταν εντυπωσιακή, καθώς λίγες εβδομάδες νωρίτερα, ηγέτες και από τις δύο χώρες είχαν επικυρώσει ένα πλαίσιο κατάπαυσης του πυρός κατά τη σύνοδο της Ένωσης Χωρών Νοτιοανατολικής Ασίας (ASEAN). Η συμφωνία αυτή, η οποία παρουσιάστηκε ως πολιτική υπέρβαση και επικυρώθηκε παρουσία του Προέδρου των ΗΠΑ Donald Trump, φάνηκε να σηματοδοτεί την ικανότητα της περιοχής να διαχειρίζεται μόνη της τις εντάσεις.
Ωστόσο, αυτή η υπόσχεση εξαϋλώθηκε σχεδόν αμέσως μόλις οι αντιπροσωπείες επέστρεψαν στις πατρίδες τους. Οι αεροπορικές επιδρομές της Μπανγκόκ προκάλεσαν άμεσες εκκενώσεις, αποκαλύπτοντας ένα οικείο μοτίβο: οι κατάπαυση του πυρός σε αυτή τη διαμάχη σπάνια ήταν παρά παύσεις σε έναν μακρύ κύκλο δυσπιστίας. Οι συμφωνίες υπογράφονται, αλλά τα σύνορα ακολουθούν τον δικό τους ρυθμό, διαμορφωμένο από μακροχρόνιες διαφωνίες, ανταγωνιστικές εθνικές αφηγήσεις και τη δυσκολία διαχείρισης βαριά οπλισμένων δυνάμεων σε ασαφές έδαφος.
Η κατάπαυση του πυρός που επικυρώθηκε στη σύνοδο της ASEAN είχε σχεδιαστεί ως θεμέλιο για έναν ευρύτερο οδικό χάρτη, δεσμεύοντας τις δύο πλευρές σε παύση εχθροπραξιών, σταμάτημα μετακινήσεων στρατευμάτων και σταδιακή μείωση της ανάπτυξης βαρέων όπλων κοντά σε αμφισβητούμενες περιοχές. Ειδικά, ανατέθηκε στην ASEAN η ανάπτυξη ομάδων παρακολούθησης για την επαλήθευση της συμμόρφωσης.
Αν και αυτά ήταν λογικά βήματα επί χάρτου, στην πραγματικότητα εφαρμόστηκαν σε ένα πολιτικό έδαφος απροετοίμαστο να τα υποστηρίξει. Οι δύο κυβερνήσεις, υπό αυξημένο διεθνή έλεγχο και πρόθυμες να εκπέμψουν σήματα ηρεμίας σε ξένους επενδυτές, άφησαν ανέγγιχτα τα βασικά ζητήματα: ακαθόριστα σύνορα, ανεπίλυτες ιστορικές διεκδικήσεις και αμοιβαίες υποψίες ενσωματωμένες στα καθεστώτα ασφαλείας τους.
Ως αποτέλεσμα, η συμφωνία λειτουργούσε λιγότερο ως επίλυση και περισσότερο ως μια προσωρινή επίδειξη καλής θέλησης για την αποφυγή διεθνούς πίεσης. Οι αδυναμίες της αποκαλύφθηκαν άμεσα. Η συμφωνία βασιζόταν στην ορμή που δημιουργήθηκε από την ίδια τη σύνοδο, παρά σε ανθεκτικούς θεσμικούς μηχανισμούς. Οι υψηλές παρουσίες μπορούν να προσδώσουν τελετουργική σοβαρότητα, αλλά δεν μπορούν να αντικαταστήσουν την επίπονη εργασία που απαιτείται για την αποκατάσταση της στρατηγικής εμπιστοσύνης.
Η Ταϊλάνδη και η Καμπότζη προσέγγισαν τη συμφωνία με διαφορετικές ερμηνείες της συμμόρφωσης, ιδίως όσον αφορά τη στάση των στρατευμάτων και τα δικαιώματα περιπολίας σε αμφισβητούμενες περιοχές. Κυρίως, το προτεινόμενο καθεστώς παρακολούθησης απαιτούσε στενή, σε πραγματικό χρόνο συνεργασία μεταξύ δύο στρατών που βλέπουν ο ένας τον άλλον μέσα από ένα ανταγωνιστικό πρίσμα. Αποστολές παρακολούθησης μπορούν να επιτύχουν μόνο όταν οι διοικητές πεδίου σέβονται την πρόσβασή τους, αποδέχονται τα ευρήματά τους και λειτουργούν υπό εναρμονισμένους κανόνες εμπλοκής. Καμία από αυτές τις προϋποθέσεις δεν υφίσταται ακόμη.
Επιπλέον, εγχώριες πολιτικές εκτιμήσεις παίζουν ρόλο. Τόσο στην Μπανγκόκ όσο και στην Πνομ Πενχ, οι ηγέτες είναι εξαιρετικά ευαίσθητοι σε κατηγορίες αδυναμίας όσον αφορά την εδαφική ακεραιότητα. Σε ένα περιβάλλον όπου το εθνικιστικό συναίσθημα μπορεί εύκολα να αναζωπυρωθεί, οι κυβερνήσεις συχνά αντιδρούν αμυντικά – ακόμη και προληπτικά – για να αποφύγουν πολιτικό αντίκτυπο στο εσωτερικό.
Για να κατανοηθεί γιατί αυτή η σύγκρουση επανέρχεται συχνά στο χείλος του γκρεμού, είναι απαραίτητο να την εντάξουμε στην ευρύτερη χρονική της πορεία. Τα σύνορα Ταϊλάνδης-Καμπότζης αντανακλούν τις κληρονομιές της αποικιακής εποχής. Οι Γάλλοι, που κυβέρνησαν την Καμπότζη μέχρι το 1954, εμπλέχτηκαν βαθιά στον καθορισμό των συνόρων, μια διαδικασία που άφησε ασαφείς γραμμές και επικαλυπτόμενες διεκδικήσεις.
Αυτές οι αμφισημίες δεν είχαν μεγάλη σημασία όταν και τα δύο κράτη ασχολούνταν με την εσωτερική τους ενοποίηση και τις αναταραχές του Ψυχρού Πολέμου. Ωστόσο, καθώς οι θεσμοί τους ωρίμασαν, οι εθνικές αφηγήσεις εδραιώθηκαν και η οικονομική ανάπτυξη μεταμόρφωσε τη στρατηγική αξία συγκεκριμένων ζωνών, η συνοριακή διαμάχη σκλήρυνε.
Ορισμένες από τις αμφισβητούμενες περιοχές φέρουν βαθιά πολιτιστική και συμβολική σημασία, συμπεριλαμβανομένου του ναού Preah Vihear, ο οποίος χτίστηκε από την Αυτοκρατορία των Χμερ, και τον οποίο τόσο η Ταϊλάνδη όσο και η Καμπότζη διεκδικούν ως διάδοχοι. Το 1962, το Διεθνές Δικαστήριο της Δικαιοσύνης (ICJ) έκρινε ότι ο ναός βρίσκεται εντός καμπετζιανού εδάφους.
Όταν οι διαμάχες εκδηλώθηκαν από το 2008 έως το 2011, με ανταλλαγές πυρών πυροβολικού, μαζικές εκτοπίσεις και αμοιβαίες νομικές ερμηνείες της απόφασης του ICJ, οι πολιτικές συνέπειες κρυσταλλώθηκαν. Οι συγκρούσεις όχι μόνο προκάλεσαν υλικές ζημιές και εκτόπισαν πολίτες, αλλά ενσωμάτωσαν το συνοριακό ζήτημα στην εθνικιστική συνείδηση και των δύο χωρών. Ακόμη και οι περίοδοι σχετικής ηρεμίας τα επόμενα χρόνια βασίζονταν σε μια ανήσυχη ισορροπία.
Η φετινή αναζωπύρωση της βίας ακολουθεί αυτό το καθιερωμένο μοτίβο. Η εσωτερική πολιτική και στις δύο πρωτεύουσες έχει εισέλθει σε μια φάση όπου οι ηγέτες αισθάνονται υποχρεωμένοι να επιδείξουν αποφασιστικότητα. Τα προγράμματα στρατιωτικού εκσυγχρονισμού, εν τω μεταξύ, έχουν παράσχει και στις δύο πλευρές περισσότερα εργαλεία εξαναγκασμού, ακόμα κι αν καμία δεν επιθυμεί μια πλήρη αντιπαράθεση. Η εγγύτητα των στρατευμάτων σε αμφισβητούμενες περιοχές αφήνει ελάχιστο περιθώριο λάθους: οι συνήθεις περιπολίες μπορούν να παρεξηγηθούν ως προκλήσεις, και οι ασαφείς κινήσεις μπορούν γρήγορα να κλιμακωθούν σε ένοπλες αντιδράσεις. Σε ένα τέτοιο περιβάλλον, οι καταπαύσεις του πυρός, όσο καλοπροαίρετες και αν είναι, έχουν μικρή πιθανότητα επιβίωσης, εκτός εάν υποστηρίζονται από μηχανισμούς που αντιμετωπίζουν τα βαθύτερα δομικά προβλήματα.
Το γεγονός ότι η ειπωμένη από την ASEAN κατάπαυση του πυρός δεν αντιμετώπισε άμεσα τα πιο αμφιλεγόμενα τμήματα των συνόρων την άφησε ευάλωτη. Ούτε η Ταϊλάνδη ούτε η Καμπότζη είναι έτοιμες να αποδεχθούν μια δεσμευτική οριοθέτηση που θα μπορούσε εσωτερικά να ερμηνευθεί ως υποχώρηση. Μέχρι να υπάρξει σαφήνεια – νομική, χαρτογραφική και πολιτική – η ζώνη θα παραμείνει ένας τόπος όπου κάθε πλευρά αισθάνεται υποχρεωμένη να προβάλλει την παρουσία της.
Εξωτερικοί παράγοντες έχουν περιπλέξει περαιτέρω τους υπολογισμούς. Και οι δύο χώρες λειτουργούν σε ένα γεωπολιτικό περιβάλλον που χαρακτηρίζεται από ανταγωνισμό μεγάλων δυνάμεων. Ενώ ούτε η Ταϊλάνδη ούτε η Καμπότζη επιδιώκουν την διεθνοποίηση της διαμάχης, υπάρχουν ανταγωνιστικά κίνητρα για την ανάδειξη της αυτονομίας, την αποφυγή εξωτερικής πίεσης ή τη σηματοδότηση στρατηγικής ευθυγράμμισης. Αυτές οι δυναμικές μπορεί να μην προκαλούν άμεσα συγκρούσεις, αλλά δημιουργούν ένα πολιτικό περιβάλλον στο οποίο οι ηγέτες αισθάνονται επιπλέον πίεση να προβάλλουν ισχύ.
Οι επιπτώσεις αυτής της κλιμάκωσης εκτείνονται πέρα από τη διμερή σχέση. Εάν οι αεροπορικές επιδρομές, ακόμη και οι μετρημένες, γίνουν φυσιολογικές ως εργαλεία σηματοδότησης, η Νοτιοανατολική Ασία κινδυνεύει να γλιστρήσει σε μια περίοδο όπου οι άκαμπτες θέσεις θα γίνουν η προεπιλεγμένη στάση στις εδαφικές διαμάχες. Οι εκτοπίσεις αμάχων θα μπορούσαν να διευρυνθούν. Τα μέτρα οικοδόμησης εμπιστοσύνης – ήδη εύθραυστα – θα μπορούσαν να εξαφανιστούν ολοσχερώς. Και ο πολιτικός χώρος για τη διπλωματία, που βασίζεται στην ύπαρξη περιθωρίων ελιγμών για τους ηγέτες μακριά από μέγιστες ρητορικές, θα μπορούσε να συρρικνωθεί δραματικά.
Η ASEAN βρίσκεται τώρα αντιμέτωπη με μια δοκιμασία σχετικότητας. Η συμβολική διπλωματία, οι δηλώσεις ανησυχίας και οι προσφορές “καλών υπηρεσιών” δεν θα είναι αρκετές. Εάν ο οργανισμός θέλει να αποδείξει ότι μπορεί να διαχειριστεί συγκρούσεις εντός των τάξεών του, πρέπει να αναλάβει τρία ουσιαστικά βήματα.
Πρώτον, πρέπει να επιμείνει ότι οι αποστολές παρακολούθησης θα αναπτυχθούν πλήρως και θα τους δοθεί επιχειρησιακή αυτονομία. Οι παρατηρητές χρειάζονται απεριόριστη πρόσβαση στα σημεία ανάφλεξης, και οι αξιολογήσεις τους πρέπει να αναφέρονται δημόσια για να μειωθεί ο πειρασμός οποιασδήποτε πλευράς να διαστρεβλώσει τα γεγονότα. Η διαφανής παρακολούθηση δεν θα εξαλείψει τη διαμάχη, αλλά μπορεί να μειώσει τις ευκαιρίες για ευκαιριακή κλιμάκωση.
Δεύτερον, η ASEAN θα πρέπει να δημιουργήσει μια μόνιμη τριμερή ομάδα κρίσης αποτελούμενη από την Ταϊλάνδη, την Καμπότζη και την Προεδρία της ASEAN. Αυτή η ομάδα θα πρέπει να έχει την εντολή να παρεμβαίνει διπλωματικά εντός ωρών από οποιοδήποτε αναφερόμενο περιστατικό. Η έγκαιρη παρέμβαση θα μπορούσε να αποτρέψει παρεξηγήσεις από το να μετατραπούν σε στρατιωτικές απαντήσεις.
Τρίτον, η ASEAN πρέπει να αρχίσει να προετοιμάζει το έδαφος για μακροπρόθεσμες διαπραγματεύσεις για την οριοθέτηση των συνόρων. Αυτό θα ήταν πολιτικά ευαίσθητο και μπορεί να μην αποφέρει γρήγορες εξελίξεις, αλλά μια δομημένη διαδικασία με την υποστήριξη ουδέτερων χαρτογράφων, νομικών εμπειρογνωμόνων και ιστορικών ερευνητών θα μπορούσε να δημιουργήσει χώρο για σταδιακή πρόοδο. Ένας αργός διάλογος είναι καλύτερος από κανέναν διάλογο.
Τα Ηνωμένα Έθνη θα μπορούσαν να συμπληρώσουν, χωρίς όμως να υποκαταστήσουν, την ηγεσία της ASEAN. Η τεχνική εμπειρογνωμοσύνη του ΟΗΕ σε συνοριακές διαμάχες, η εμπειρία του στη διαχείριση διαδικασιών επαλήθευσης και η ικανότητά του να υποστηρίζει ανθρωπιστική προετοιμασία θα μπορούσαν να ενισχύσουν τις περιφερειακές προσπάθειες. Κυρίως, η εμπλοκή του ΟΗΕ θα μπορούσε να αποπολιτικοποιήσει άκρως τεχνικά ζητήματα που συχνά περιπλέκονται με εθνικιστική ρητορική.
Ωστόσο, κανένα από αυτά τα θεσμικά εργαλεία δεν θα έχει σημασία, εκτός εάν οι πολιτικοί ηγέτες στην Μπανγκόκ και την Πνομ Πενχ είναι διατεθειμένοι να αντιμετωπίσουν το παρελθόν ειλικρινά και να εξετάσουν συμβιβασμούς που μπορεί να είναι αντιδημοφιλείς. Η βιώσιμη ειρήνη απαιτεί περισσότερο από μια ανάπαυλα από τη βία· απαιτεί κοινότητες διατεθειμένες να αποδεχθούν ότι οι ιστορικές διαμάχες πρέπει να επιλυθούν μέσω διαπραγματεύσεων και όχι μέσω βίας ή συμβολικής πόζας.
Η κατάρρευση της πρόσφατης κατάπαυσης του πυρός δεν πρέπει να θεωρηθεί απλώς ένα ακόμη ατυχές επεισόδιο, αλλά ως ένα σημάδι ότι η αρχιτεκτονική ασφάλειας της Νοτιοανατολικής Ασίας παραμένει ελλιπής. Η περιοχή έχει σημειώσει εντυπωσιακή πρόοδο στην οικοδόμηση οικονομικής ολοκλήρωσης και διπλωματικών συνηθειών, αλλά όταν πρόκειται για τη διαχείριση εδαφικών διαμαχών υψηλού κινδύνου, παραμένουν δομικές αδυναμίες. Χωρίς ουσιαστική επένδυση στη διαφάνεια, κοινούς κανόνες και αξιόπιστους μηχανισμούς επιβολής, ακόμη και οι πιο φημισμένες συμφωνίες θα παραμείνουν ευάλωτες στους πολιτικούς ανέμους.
Η Ταϊλάνδη και η Καμπότζη βρίσκονται τώρα σε ένα σταυροδρόμι. Μπορούν είτε να συνεχίσουν σε έναν δρόμο όπου οι περιοδικές κλιμακώσεις γίνονται φυσιολογικές, είτε να επιλέξουν να συμμετάσχουν σε μια διαδικασία, έστω και μακρά και ατελή, που οδηγεί προς μια τελική διευθέτηση. Το κόστος της πρώτης θα επιβαρύνει τους πολίτες, τις συνοριακές κοινότητες και την περιφερειακή σταθερότητα. Τα οφέλη της δεύτερης θα εκτείνονταν πολύ πέρα από τα κοινά τους σύνορα.
